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我国市政公用事业市场放开透析：垄断打破难题待解
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我国市政公用事业市场放开透析：垄断打破难题待解
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时间:2003-3-7 8:57:05
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在年初召开的全国建设工作会议上，建设部部长汪光焘透露，2003年市政公用市场将全面开放，告别垄断，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用事业的经营。
无疑，这是我国继电力、航空、电信等垄断性行业对外资和民间资本全面放开后的又一重大突破。这表明，被称为“计划经济的最后堡垒”的市政公用事业的垄断局面将被打破，城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理和公共交通等行业将告别政府垄断经营的局面，加速向市场化推进。
现行体制存在种种弊端
长期以来，我国的市政公用事业一直被视为公益性事业，采取低价格、高财政补贴的体制和政策，其价格基本不受供求关系和成本变动的影响。20世纪90年代以来，虽然采取了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价机制等，但从整体上看，市政公用事业改革严重滞后于其他行业，传统的体制弊端不但没有消除，反而随着公用事业发展壮大表现得更为明显和严重。
表现之一：亏损经营，财政补贴沉重。一方面，由于受市政公用事业指令价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低水平的制约，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国的市政公用事业普遍存在亏损运营的现象。另一方面，市政公用事业本身具有的福利性和公益性，使得国家财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。
表现之二：企业缺乏自主权和积极性。市政公用事业的生产经营活动，尤其是较大的投资活动一般由政府安排，企业没有真正的经营决策权。由于市政公用事业在生产经营中亏损巨大，而政府的财力又很有限，因此有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本的供求，宁可闲置多余的生产能力，也不鼓励企业进行技术创新。
表现之三：生产效率低，服务质量差。市政公用事业一般在特定的区域内具有独家垄断经营权，这样就不可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄断经营，市政公用企业的服务意识比较淡薄。据国家工商总局的报告显示，市政公用企业利用垄断地位侵权，成为2001年消费者投诉的十大热点问题之一；在国家计委划分的19个服务行业中的37个小类中，供水、煤气等服务领域的投诉达10670件，占第三位。
表现之四：投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，无法形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。
厦门市政府官员的苦衷道出了现行体制的弊端之一斑：“早在几年前，厦门市政府就有鼓励社会资本进入公用事业建设项目的想法。但一方面市财政充裕，人们习惯了吃财政饭；另一方面，社会公用事业垄断和保守的观念很难被打破，导致了厦门市的民间投资长期启而不动。在这方面，我们已经比一些地方落后了一步。”
市政公用成为投资宠儿
事实上，近几年来，国内民间资本和海外资金已经逐步进军市政公用事业市场，尤其是去年以来，上海、南京、广东、成都等地纷纷出台政策，市政公用事业的开发呈加速之势。去年7月，成都市市政公用局将6条公交线路的特许经营权进行拍卖，将公共汽车线路有偿出让，这在全国尚属首例。
去年上半年，香港李嘉诚旗下的和记黄埔斥资2.5亿港元收购在香港创业板上市的百江燃气12.8％的股份，借此进入内地燃气市场。此前，百江燃气早已在昆明、贵阳、衡阳等地投资项目，现正全力抢占西气东输沿线城市。
香港另一大碗人物李兆基旗下的中华煤气在取得广东液化天然气项目的股权后，又分别斥资6亿、2亿元人民币，以及3000万、2000万美元，参股武汉燃气热力集团，控股泰州、南通、南京市浦口区燃气管网的控股权。据知情人士透露，该公司目前还在继续与内地10余个城市洽谈投资事宜。去年5月13日，中华煤气与珠海功控集团订下项目总投资额达1.6亿元的合资盟约，独家享有50年的全市燃气业务经营权。
来自国内的民营企业、香港上市公司新奥燃气也早已开始抢摊占地，先后以控股或独资形式获得了国内30余个城市的燃气管网的独家经营权，覆盖城市人口超过1000万。
由于市政公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报的稳定性，因此备受企业青睐。同时，随着全球经济进一步放缓，以电信、传媒、生化等为代表的新经济产业纷纷遭遇低潮，关系国计民生的市政公用产业却一直保持较稳健的业绩和较高的回报率，成为上市公司和各种投资基金追逐的对象。
据统计，深、沪两市48家电力、煤气、供水等上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平。业内人士指出，我国的市政公用事业公司具有稳定的回报率，其盈利水平显著高于世界上的其他公司。2002年前三季度，沪深股市公用事业行业每股收益达到0.185元，位居所有行业之首。
实践表明，在大陆和海外上市的我国公司中，公用事业是最稳定的行业之一。在香港上市的公司1996－2001年的净资产收益率在11.2％－20.9％之间，平均为15.3％,这是我国公司相对于外国公司而言具有稳定的业绩和决定性利润优势的少数几个行业之一。
2002年以来，上市公司频频进军市政公用事业。据不完全统计，2002年有30多家上市公司开始投资或加大投资市政公用事业。泰达股份、金路集团等多家上市公司陆续投资绿化、自来水、燃气等领域；漳州发展将巨额募集资金投向自来水和垃圾处理项目、科学城（原乌江电力），甚至将主营业务也转向了市政公用事业的投资和管理。
制度设计关乎改革成败
据了解，根据国家的统一规划，市政公用行业将实行特许经营制度，由政府授权企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行特许经营。市政公用设施的建设将向社会招标选择投资主体。
市政公用事业资金来源的放开，不仅是投资方式的变化，而且也是市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。因此，政府应着力创造有利的外部政策环境和条件来推进这一改革的进程。
有关专家指出，制度的设计至关重要，它关系着改革能否顺利推进。目前，市政公用事业市场化必须解决以下五个法律问题：
———范围要明确。由于市政公用事业享有的政策支持，各地市政公用事业管理机构范围五花八门。事实上，将一般企业与市政公用企业同等对待，实际上是一种腐败交易。
———体制与手段要依法健全。市政公用事业放开后，谁来管、怎么管？是实行综合统一管理还是单一的专业化管理？在目前的行业结构下，很容易形成分业管理的格局，这种体制的政出多门、管理冲突等问题不容忽视。
———安全性要靠法律来保障。原有的市政公用事业机构规模大、历史久，给百姓可靠的感觉。市场放开后，需要通过法律确立行业标准，取信于民。
———依法促进竞争。为了避免形成新的垄断，放开后的市政公用事业必须有充分的竞争，必要时政府要实行预留手段进行干预以促进竞争。
———政府的信用问题。政府要严格履行合同，在行使管制手段时要慎之又慎。例如，某公用行业原来承诺只颁发少数几个牌照，但事后政府却增发了许多，这时政府就应该给予适当补偿。
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